减排为何必须采取超常措施?

作者:poker下载地址 发布时间:2020-07-05 20:41

  长期粗放型发展模式在推动经济快速增长的同时,也过度消耗了宝贵的自然资源和环境容量。尽管国家采取了一系列措施,并不断提高环保投资,但环境治理和生态恢复的速度依然跟不上污染和破坏的速度,环境整体质量并未根本好转,局部持续恶化,实现全面小康社会与资源环境支撑的矛盾十分尖锐。党的十七大明确提出,我国经济增长的资源环境代价过大。长此以往,资源将难以为继,环境将不堪重负,转变传统的发展模式和经济增长方式势在必行,其中一个重要举措就是实施节能减排战略。

  国家“十一五”规划纲要提出,2010年,万元GDP能耗较2005年下降20%,主要污染物(COD、SO2)同比减排10%。原国家环保总局、国家发改委等国家部委制定了一系列的相关政策和配套措施,鼓励全民参与,实行源头预防、过程控制和末端治理三管齐下的策略,并实施分区减排、分类减排,减排力度可谓空前。一些省份污染物减排初见成效。较2005年相比,2006年,江苏省COD同比减排2.9%,北京市SO2同比减排7.9%,天津3.8%、江苏3.8%、甘肃3.0%,都基本或圆满完成了既定的阶段性任务。

  但就全国而言,减排形势不容乐观。同年COD与SO2排放量均不降反增,前者增排1.0%,后者增排1.5%。直至2007年第三季度,COD和SO2排放量才首次双双下降。未来3年,两者每年减排幅度均需超过3.0%,甚至3.5%,减排形势非常严峻。

  经济、行业超常发展,机制、体制不完善,是“十五”污染物减排目标未完成的重要原因

  早在2001年,《国家环境保护“十五”规划》已提出污染物减排目标和方案,要求2005年,SO2、尘(烟尘及工业粉尘)、COD、NH3-N、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%。但是,上述目标多未实现,其中COD减排2.1%,SO2则不降反增27.8%。原因主要有三:

  一是经济超预期增长。“十五”污染物减排目标基于年均7.0%的经济增速,但实际增速达9.5%。若按规划的发展速度,而保持污染物实际排放强度(90.5吨/万元),COD减排了12.8%,超额完成既定目标,SO2增排13.8%,不足统计数据27.8%的一半。

  二是部分行业的超常规发展。2000年~2002年,SO2减排3.4%。2002年~2005年,SO2增排32.3%,其中86.6%的增量由火电贡献,火电SO2排放量占工业的比重已由2002年的48.7%增至2005年的60.0%。2001年~2002年,原国家环保总局审批的火电项目共83个,2003年~2005年猛增至557个,火电项目占总项目的比例由2001年的12.8%增至2005年的39.2%。SO2排放量的不降反增与火电项目的超常规发展明显相关。

  三是机制、体制不完善,保障措施不力。由于缺乏问责机制,加之环保部门“人微言轻”,环境监管力量薄弱。“以新带老”和“上大关小”等环评措施及“三同时”制度不能有效落实,一些明文规定淘汰的企业死而不僵、死灰复燃,市县及以下尤为如此。环保投入不足,尽管城市生活污水处理率不断增长,但难以满足实际处理需要,我国城镇生活COD排放量仍以3.0%以上的速度持续增长。

  机制体制既是减排的难点,亦是减排的盲区。因此,地区污染物减排难度更甚于行业。

  完成“十一五”减排目标存在可能,但制约“十五”减排的因素依然存在,加之措施的“滞后效应”,“十一五”减排压力巨大

  根据预测,如果工业COD减排15.0%左右,SO2减排11.0%左右,生活COD减排7.0%左右,SO2维持近几年排放量。其中造纸行业COD减排超过15.0%,火电机组的脱硫率达64.0%,城镇生活污水处理率约67.5%~71.0%,完成“十一五”减排目标是可能的。但完成上述目标压力很大,主要在于:

  首先,经济依然快速发展。根据前两年发展态势,“十一五”期间的经济年均增速不会低于10%。按规划的7.5%的发展速度和污染物的实际排放强度,2010年,亿元GDP排放COD和SO2分别为56.8吨、102.3吨,而按10%~11%的经济增速,届时COD和SO2的排放强度

  将分别为48.4吨~50.6吨/亿元、87.1吨~91.2吨/亿元,若排放强度保持不变,而按7.5%的发展速度,则2010年,COD和SO2均需减排19.8%~23.3%。难度之大,可想而知。

  其次,“两高一资”行业亦将快速发展。尽管较2005年有所下降,2006年,原国家环保总局批的新上火电项目数占总项目数的比重仍然超过1/3,达到34.5%。2007年第一季度,钢铁、有色、化工、电力、石油加工及炼焦、建材六大高耗能、高污染行业增加值增长了20.6%,高出规模以上工业增速2.3个百分点。“十五”末期审批项目已逐步成为“十一五”时期的老污染源,进一步加剧了污染物减排压力。

  再次,机制、体制仍不完善,保障措施仍需强化。尽管“十一五”减排力度非“十五”所比,但机制、体制仍有待完善,保障措施仍需强化。当前制定和实施的COD和SO2减排措施中,有相当部分是针对“增量”,针对“存量”部分明显偏少。如“以新带老”和“上大关小”政策,往往关注的是“新”和“大”,忽视了“老”和“小”。关闭、淘汰小企业的目的,一般是为新上项目腾出环境空间。一些仍在运营的企业的污染物排放空间有时竟被多个新上项目占用,污染物的“区域削减”通常只留在纸面。

  “十一五”减排最重要的措施是“区域限批”和行政问责制,两者均与减排成效挂钩,但由于减排的阶段目标考核制度无疾而终,考核时间一般在2010年末期或更晚。因此,即使严格执行行政问责制和“区域限批”政策,亦于“十一五”减排无补,其成效通常在“十二五”时期显现。

  此外,环保投资需求偏高,且有“时滞效应”,不可能立竿见影。根据预测,欲使工业COD减排15%左右,城镇生活COD需减排7.0%,城镇生活污水处理率为67.5%~71.0%,按可比价格计算,2010年,城市环境基础设施建设投资将达2000亿元左右,若考虑管网敷设和改造的难度,以及环保投资的有效性,可能接近或达到3000亿元,环保投资占GDP的比重甚至超过2.0%。就目前而言,这一比例显然偏高。

  而且,由于政策和措施的“时滞效应”,生活污水处理设施预算—规划—设计—投资—建设—运营—见效通常需要几年的时间。即使从长期看,某些政策和措施合理、有效,但在短期内,也难见功效,当前不少措施的成效可能延至“十二五”时期。

  由于国家发改委制定了一系列节能措施,节能的同时,也直接促进了SO2的减排,而COD减排则没有如此幸运,主要依靠环保部门实施减排或监督减排。因此,COD减排难度更甚于SO2。

  其次,由于行业统计的企业基本为规模以上企业,清洁生产水平相对较高,管理体系相对完善,一般不包括小企业,后者多为地方企业,难于管理,大多不能达标排放,更不用说集中治理,就目前的机制体制,既是减排的难点,亦是减排的盲区。因此,地区污染物减排难度更甚于行业。

  基于上述分析,完成“十一五”减排目标必须针对目前制约污染物减排的主要因素,有的放矢,抓住重点,实施分区、分类减排,并采取更强有力的保障措施。

  有的放矢、狠抓典型,以造纸、火电行业减排及提高城市生活污水处理率为重点,促进污染物减排

  2005年,造纸COD排放贡献率为32.4%,火电SO2排放贡献率为51.0%,分别是行业COD和SO2排放的第一大户。因此,剖析造纸和火电污染物减排策略对其他行业污染物减排很有帮助。

  根据分析,“十一五”期间,全面淘汰不符合产业政策的落后的650万吨草浆等非木浆造纸,可削减COD40万吨;排放标准平均下调到100mg/L,可削减COD40万吨,排放强度降低10个百分点,可削减COD10万吨,扣除新增的60万吨,造纸行业可削减COD30万吨/年,减排18.8%。其中东北地区、黄淮海地区、东部地区、东南沿海地区均应减排15.0%以上。如果部分地区淘汰5万吨以下落后的非木浆企业,COD减排形势更乐观。火电行业规划“十一五”期间3.55亿千瓦机组脱硫,其中新建机组1.88亿千瓦,现有燃煤电厂脱硫机组1.67亿千瓦,共形成590万吨SO2削减能力,2010年火电机组2010年脱硫率可达64%。

  城镇生活COD排放量已占总排放量的62.1%,因此加快生活COD减排至关重要,预计欲使工业COD减排15.0%,城镇生活COD需减排7.0%,即减排60万吨。2010年,城镇生活污水处理率为67.5%~71.0%,城市环境基础设施建设投资2000亿元甚至3000亿元,届时国家环保投资总额占GDP的比重可能达到2.0%。为便于生活COD减排,可实施分区减排,COD环境超载严重、人均GDP

  高、人均生活COD排放量大的省份为城镇生活COD减排的首选地区,减排力度较大。减排幅度最大的为山西省,减排目标为10%。

  “区域限批”是基于我国国情的一种创新,是环境保护政策的深化与发展。基于COD减排的“区域限批”政策主要针对未完成“十一五”COD减排任务的地区、COD超载较严重的地区、国家重要生态功能保护区、国家级限制和禁止开发区域。具体而言,包括黄淮海、华北、长三角、珠三角、东三省、关中、宁夏、甘肃东部、新疆博湖、北部湾和大兴安岭等地区,满足上述3个条件的为“区域限批”的重点地区,满足4个条件的为“区域限批”的首选地区。

  基于SO2减排的“区域限批”政策主要针对未完成“十一五”SO2减排任务的地区、酸雨严重区和频发区、国家级限制和禁止开发区域。具体包括山西、贵州、重庆、内蒙古南部、陕西北部、河北南部、河南北部、山东西部、云南东部、四川东部、长三角及中南的局部地区。满足上述两个条件的为“区域限批”的重点地区,满足3个条件的为“区域限批”的首选地区。

  其次,国家主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域,多次发生特大重大环境污染事故、环境风险隐患突出的行政区域和污水处理设施“建而少用”和“建而不用”的城市也是实施“区域限批”的重点。

  此外,未完成“十一五”减排任务的行业,尤其是造纸、火电、重化工等行业是限批的重点行业。

  但是,由于污染物减排阶段考核制度未能实施,“区域限批”的成效更有助于“十二五”污染物减排。建议未来3年,污染物减排目标分阶段考核。

  问责制是一套完整的责任体系,而不等同于引咎辞职。2007年6月发布的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》表明,中国将建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制,将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。

  但是,问责制实施的具体效应还有待检验,其实施细则还有待完善。首先应明确岗位责任。对领导干部应承担的领导责任做出尽可能完备、细致的规定,以便在实施责任追究时,能够确定责任人的相应责任;其次,实施从终点问责到阶段问责。根据污染物减排完成情况,实施阶段性考核和问责,避免因措施的“滞后效应”而导致问责无助于“十一五”减排;再次,结合4类主体功能区节能减排要求,明确各地区政绩考核主要目标与相关责任人的主要职责。

  基于分析,我国“十五”及“十一五”前两年污染物减排未实现的主要原因是经济超预期发展、“两高一资”行业超常规发展。未来几年,其仍是制约节能减排的重要因素,因此,合理控制经济尤其是“两高一资”行业的发展,以节能减排为契机,加快转变经济增长方式势在必行。严格控制以“两高一资”行业为重点,以牺牲生态环境为代价的地区的经济发展速度。

  建议此类地区经济增长速度不宜超过10.0%甚至8.0%,与国家规划的增速保持一致。若此类地区仍高速发展,造成环境质量下降甚至恶化,应实施严格的“区域限批”政策和问责制,以此促进这一地区的污染物减排和经济增长方式转变,以及产业结构的优化。

  强力保障措施是完成“十一五”污染物减排的关键。要不断完善或健全当前环境管理的机制和体制,运用法律、经济、技术和必要的行政手段,建立联动机制,完善法律法规,严格环境执法。运用经济杠杆,实施源头控制和防范,严格控制环境成本高的产品出口和落后设备与“垃圾”的进口;加强过程和末端控制,对不同行业和企业实施“差别电价”、“差别水价”、“差别地价”等差别化管理;增加环保投资,并提高其有效性。加强技术改进,强化技术创新,并及时修订相关的导则和标准。加强公众参与和舆论监督,不断提高项目环评和规划环评的有效性,逐步推动政策环评;针对地区和行业差异,有的放矢,抓住重点,实施分区、分类管理。(吴波作者为环境保护部环境工程评估中心主任)


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